Riigikantselei ajalugu

11. novembril 1918, samal päeval, kui alustas tööd Eesti Ajutine Valitsus, loodi ka Riigikantselei eelkäija – Ajutise Valitsuse Kantselei.

Kui aprillis 1919 oli kokku kutsutud Asutav Kogu ja ametisse kutsutud valitsus, nimetati Ajutise Valitsuse Kantselei ümber Vabariigi Valitsuse Kantseleiks.

Põhiseaduse jõustumisega 21. detsembril 1920 nimetati asutus Riigikantseleiks.

 

Riigikantselei ja seda juhtiva riigisekretäri riigiõiguslik staatus pärineb Eesti Vabariigi loomisaegadest. Valitsust toetava ametkonnana oli Riigikantselei, mida juhib riigisekretär, määratletud juba esimeses, 1920. aasta põhiseaduses; see määratlus kandus 1934. ja 1938. aasta põhiseaduse kaudu ka praegu kehtivasse konstitutsiooni.

Eesti Ajutise Valitsuse kantseleist välja kasvanud Riigikantselei, nn Vabariigi Valitsuse staap, on arenenud tehnilisest sekretariaadist täisfunktsionaalseks valitsuskeskuseks, mis vastutab mitte üksnes valitsusjuhi ja valitsuse asjaajamise eest, vaid toetab igati valitsust tema tegemistes, planeerib ja koordineerib valitsuse poliitikat ning teavitab sellest. 

Riigisekretäri, kes juhib Riigikantseleid ja selle juures tegutsevaid asutusi, võib pidada Eesti kõrgeimaks valitsusametnikuks.

Riigikantselei töötajad Toompea lossi valges saalis. Teises reas vasakult üheksas riigivanem Konstantin Päts, tema kõrval riigisekretär Karl Terras. Foto tegemise arvatav aeg 1923-1924. Foto: Rahvusarhiivi Filmiarhiiv

Nimetus kantselei on pärit ladina keelest (cancellaria – võrestik (trellid), võrk, piire) ja tähendas keskajal võre või trellidega eraldatud ruumi, kus kirjutajad kantsleri (cancellarius) juhatusel avalikke akte, riiklikke määruseid, kohtuotsuseid jms ette valmistasid või kirju vastu võtsid, lähetasid ning säilitasid.

Hiljem hakati kantselei nimetust tarvitama eelkõige ametkonna kohta, mille ülesanne on valitsusasutuse kirjavahetus ja muu kantseleiline asjaajamine, sealhulgas riiklike otsuste ja muude kirjade laiali- ja edasisaatmine ehk ekspeditsioon.

 

1920.–1930. aastate Eesti Vabariigi ajal tähendas nimetus kantselei nii asutuse juurde kuuluvat isikkoosseisu, kelle ülesandeks oli asutuse kirjatoimetus ja asjaajamine (dokumendikäive), aga ka selleks ettenähtud ametiruume. Kantselei vanemametnikku, kes tegeles riigiasutustes kantseleilise asjaajamisega, nimetati asjaajajaks, samal ajal kui kantselei ülem oli asjadevalitseja. Need „asjatamise“ nimetused on tulnud Vene keisririigi pruugist.

Keskajast on pärit ka nimetus sekretär (secretarius – ld k, tuleneb sõnast salajane), mis tähendas kirjutajat või protokollijat ja oli sellisena kasutuses juba vähemalt tuhatkond aastat tagasi. Edaspidi kandus see nimetus ka asutuste asjaajamist ja kirjavahetust korraldavale ametnikule. Keiserlikul Venemaal oli sekretär ennekõike kohtuasutuste kantselei juhataja ametinimetus.

Riigisekretärid läbi aegade

Eestis on hetkel ametis 12. riigisekretär. Riigisekretärid kohtuvad igal aastal, reeglina novembris, Riigikantselei sünnipäeva paiku.

Riigisekretär Karl Terras ja riigivanem Konstantin Päts tavalisel tööpäeval. Foto tegemise arvatav aeg 1923-1924.

 

Riigikantselei 1928. aastal. Keskel riigivanem Jaan Tõnisson, tema kõrval riigisekretär Karl Terras. Foto: Rahvusarhiivi Filmiarhiiv

Riigisekretäri ametinimetus võeti kasutusele 16. sajandi kolmandal veerandil Prantsusmaal ja Inglismaal. Kui Prantsusmaal hakati kuningas Henri II ajal 1558. aastal riigisekretäriks (Secrétaire d’État) nimetama ministrile vastavaid valitsusametnikke, siis Inglismaal sai kuninganna Elizabeth I valitsusaja lõpul (võimul 1558–1603) riigisekretäri (Secretary of State) ametinimetuse majesteedi isiklik sekretär. Järgnevatel sajanditel Inglismaa riigisekretäride arv kasvas ja seda ametinimetust hakkas kandma enamus valitsuskabineti liikmeid. Ameerika Ühendriikides hakati riigisekretäri ametinimetust kasutama 1789. aastal välisministri kohta.

Vene impeeriumis oli keiser Aleksander I manifestiga 1810. aastal asutatud riigikantselei (Государственная канцелярия) Riiginõukogu juures tegutsev asutus, mida juhtis riigisekretär (государственный секретарь) ühes oma abiga. Aleksander I kutsus 1801. aastal keisri nõuandva koguna kokku Riiginõukogu, mille asutamine kinnitati keisri 1810. aasta manifestiga. Riiginõukogu juures asusid riigikantselei, seaduste koostamise komisjon ja keisrile edastatavate palvekirjade komisjon. Ajapikku Riiginõukogu funktsioonid ja organisatsioon muutusid.

Riigikantselei juhtimise kõrval vastutas riigisekretär ka selle eest, et Riiginõukogule esitatud andmed oleksid täpsed ja selgelt sõnastatud. Riigisekretäri amet oli üks kõrgemaid Vene ametnikkonna hierarhias. Tema juhitav riigikantselei korraldas Riiginõukogu asjaajamist ja valmistas ette seadusi ning vastutas seaduste kogu väljaandmise eest.

Riigikantselei koosnes jaoskondadest, mis vastasid Riiginõukogu osakondadele. Riigikantselei jaoskonna juhi ametinimetus oli riigisekretär (Статс-секретарь (государственного совета)). Seda tuleb selgelt eristada riigikantselei juhist. Riigikantselei koosseisus oli ka arhiiv, kus hoiti tähtsamaid riiklikke dokumente. Venemaa Ministrite Nõukogu (ja selle eelkäija Ministrite Komitee) asjaajamist korraldas kantselei, mida juhtis asjadevalitseja.

Riigisekretäri ametinimetus (Staatssekretär) oli kasutusel ka keiserlikul Saksamaal. Seal puudusid ministrid ja erinevate valitsemisalade juhid kandsid riigisekretäri ametinimetust. Pärast Saksa riigi põhiseaduse vastuvõtmist moodustati 1878. aastal valitsusjuhi – riigikantsleri – ametkonnana riigikantselei, mille administratiivse juhtimisega tegeles samuti üks riigisekretäridest.

Meie naabrid, soomlased, loevad enda valitsuse kantselei (Riiginõukogu kantselei) ajaloo pikkuseks üle 200 aasta. Selle ajalugu ulatub tagasi aastasse 1809, kui Soome territooriumi allutanud Venemaa moodustas esimese üle-Soomelise valitsuse, millel ei puudunud ka oma kantselei. Viimane töötas mõningaste muudatuste ja vaheaegadega kuni Soome omariikluse kehtestamiseni 1917. aastal ning sealtmaalt juba iseseisva Soome Vabariigi valitsuse kantseleina.

Soomest oli meil eeskuju võetud juba vähemalt rahvuslikust ärkamisajast saati. 1917/18. aastal oli iseseisvuse ühe alternatiivina kaalumisel Soome-Eesti liitriik. Ka valitsuse kantselei osas andis eeskuju võtta. Soomlased olid novembris 1918 nimetanud oma valitsuse – Senati – ümber Riiginõukoguks (Valtioneuvosto), mille kantselei koondas enda kätte peale asjaajamise veel riiklikult tähtsate dokumentide arhiivi ja valitsuse raamatukogu, teenetemärkide väljaandmise, kirjastamise, ametlikud tõlketööd, statistika jne. Kantselei teenindas mitte ainult valitsusjuhti, vaid kogu valitsuskabinetti. See oli nagu peaministri alluvuses seisev omaette ministeerium. Valitsuse kantselei kompetentsi kuulus valitsuse asjaajamise kõrval ka asjaajamine, mis puudutas presidendi kantseleid, parlamendi istungeid, valitsuse aruandeid parlamendile jne. Etteruttavalt võib märkida, et esimene õiguslik regulatsioon Soome Vabariigi valitsuse kantselei kohta anti alles 30. detsembril 1938.

Siinkohal ei ole vast üleliigne lisada, et Eesti Vabariigi loomisest kuni tänapäevani on riigisekretäri mõistes ja staatuses toimunud mõningased muutused. Nii on Ühendkuningriigis tendents nimetada üha suuremat osa ministreid riigisekretärideks, samal ajal kui Prantsusmaal seisavad riigisekretärid ametis pea- või mõne teise ministri juures ja võtavad osa vaid neist valitsuse istungeist, kus arutatakse nende kompetentsi kuuluvaid küsimusi.

Saksamaal on olemas nii riigisekretärid, kes on ministri asetäitjad ja poliitiliste ametnikena kas kogu ministeeriumi või selle osa administratiivsed juhid, kui ka nn parlamentaarsed riigisekretärid, parlamendi liikmed, kes tegutsevad ministri alluvuses. Kumbki neist valitsuskabinetti ei kuulu. Kokkuvõttes tuleb tõdeda, et riigisekretäri tiitlit on kandnud ja kannavad erinevate funktsioonidega valitsusliikmed ja kõrgemad riigiametnikud paljudes riikides üle maailma. Seetõttu saab riigisekretäri positsioonist rääkida vaid kindlat riiki ja aega silmas pidades.

Ka 1918. aastal omariikluse saavutanud Eesti Vabariik seisis valikute ees, milline peaks olema tulevane riigikord ja valitsemisviis. Viimase lahutamatu osa pidi olema valitsuse asjaajamise, haldusküsimuste ja informatsioonilise kindlustamise korraldamine. Eeskujusid ajaloost oli mitmeid, kuid valik tuli teha endal.

Päris alguses, Eesti Ajutise Valitsuse moodustamisel 24. veebruaril 1918, selgepiirilised institutsioonid veel puudusid, kuid sekretärita ei saadud juba siis. Riigikantselei alguseks loetakse aga 11. novembrit 1918, kui Eesti Ajutine Valitsus pärast Saksa okupatsiooni taas Tallinnas kokku tuli. Tõsi küll, sellekohane käskkiri anti välja alles Riigikantselei 20. sünnipäevaks. Ajaleht Uus Eesti kirjutas selle puhul: „Nagu ikka riigi algaastail paljude asutiste loomise juures, tuli ka riigikantseleid luua eimillestki. Polnud ka vastavate kogemustega inimesi kusagilt võtta.“ 

Teksti autor: Meelis Saueauk. Raamatust "Riigikantselei 1918-2018".

Raamatu "Riigikantselei 1918–2018" autorid Helen Rohtmets-Aasa ja Meelis Saueauk raamatu esitlusel Stenbocki majas 9.11.2018. Foto: Aron Urb

Riigikantselei tähistas 2018. aastal koos Eesti Vabariigiga oma 100. aastapäeva. 

Ajaloodoktorite Meelis Saueaugu ja Helen Rohtmets-Aasa kirjutatud raamat "Riigikantselei 1918-2018" annab põhjaliku ülevaate Riigikantselei tegevusest selle loomisest alates kuni tänase päevani välja. Eraldi käsitlemist leiab ka riigisekretäri institutsioon paguluses.

Raamat tugineb põhiosas esmasele arhiiviainesele, mälestustele ja intervjuudele ning on rikkalikult illustreeritud fotode ja dokumentidega. 

286 lehekülge, kõvad kaaned. Tartu: Rahvusarhiiv, 2018
ISBN 978-9949-630-02-8

Vastutav toimetaja Tõnu Tannberg
Toimetajad Katre Kaju ja Piret Grigorjeva (riigisekretäri saatesõna)
Sisu kujundaja Kersti Siitan

Kaas Riigikantselei. Foto Kaupo Kalda

Trükitud AS Printon trükikojas

 

Viimati uuendatud 22.09.2020