KORKS käsiraamat

Üleriigiline riskianalüüs on oluline lähtealus kriisiolukordadeks valmistumisel, kuivõrd sellest selguvad kriisiolukorda põhjustada võivad ohud jm oluline teave. Selleks, et riigi kriisiplaan ja teised kriisiolukorraks valmistumiseks ja selle lahendamiseks koostatavad dokumendid oleksid omavahel kooskõlas, peavad need lähtuma ühisest arusaamast riigi tasandil olulistest ohtudest ja nende võimalikest tagajärgedest.

Oluline on tähelepanu pöörata tõenäolisematele ja suurema mõjuga ohtudele, kuid samas ei tohi tähelepanuta jätta ka muid tegureid, mis koosmõjus võivad põhjustada märkimisväärse ulatusliku või suure mõjuga sündmuse. Oluline on, et nii püsivate kriisiülesannetega asutused ja isikud kui ka ühiskond tervikuna teadvustaksid kõiki ohte ning arvestaksid nendest tulenevaid mõjusid enda tegevuste kavandamisel.

Üleriigilise riskianalüüsi eesmärk on analüüsida kriisiolukorda põhjustada võivaid üleriigilisi ohte, hinnata nende realiseerumise tõenäosust ja tagajärgi ning mõju riigi põhifunktsioonide toimimisele, samuti tuvastada haavatavused, sõltuvused ja meetmevajadused, mida tuleb arvestada kriisiolukorraks valmistumisel.

ÜRA ei ole ministeeriumide, asutuste, KOV-ide või ETO-de riskianalüüside lihtne koond, vaid eri valdkondade analüüse ühendav riigi tasandi tervikvaade. Üleriigiline riskianalüüs sisaldab vähemalt: 

1. riigi põhifunktsioonide kirjeldust;  
2. riigi põhifunktsioone toetavaid püsivaid kriisiülesandeid;  
3. üleriigiliste ohtude ning ohuallikate loetelu;  
4. ohu- ja riskikeskkonna kirjeldust;  
5. analüüsimiseks valitud ohustsenaariume;  
6. ohustsenaariumide mõju riigi põhifunktsioonidele;   
7. olemasolevate riskikäsitlusmeetmete üldhinnangut;  
8. olulisi suundumusi ja muutusi, mis võivad tõenäosust, tagajärgi või riigi haavatavust mõjutada; 
9. kokkuvõtet riigi tasandi prioriteetsetest ohtudest, ohustsenaariumitest ja riskidest.
    

ÜRA koostamist juhib Riigikantselei (§ 9 lg 2 p 1), kes: 

1. koostab üleriigilise riskianalüüsi koostamise lähteülesande;  
2. koordineerib asutuste koostööd;  
3. korraldab valdkondadeülese analüüsi koostamist ja tagab riskihinnangute võrreldavuse;  
4. korraldab teabelünkade ja lahendamata eriarvamuste käsitlemise; 
5.  koondab esitatud analüüsiosad üleriigiliseks riskianalüüsiks.

Analüüsivad ohte ja hindavad riske oma pädevuse piires Riigikantselei, ministeeriumid, Eesti Pank koostöös Finantsinspektsiooniga ja KOV-d. Vajadusel kaasab Riigikantselei teisi põhiseaduslikke institutsioone, elutähtsa teenuse osutajaid, teadusasutusi ning muid asjaomaseid isikuid.

Kui osalevad asutused annavad tõenäosusele ja tagajärjele oluliselt erineva hinnangu siis püütakse esmalt selgitada erinevuse põhjus. Erinevus võib tuleneda eri andmetest, ajahorisondist, oletustest või hinnangu usaldusväärsusest. Eriarvamused dokumenteeritakse.
 

Üleriigiline riskianalüüs koostatakse vähemalt kord kolme aasta jooksul. Üleriigilise riskianalüüsi koostamisel annab Riigikantselei lähteülesande, milles määratakse: 

1. analüüsi eesmärk ja ulatus;  
2. riigi põhifunktsioonid;  
3. analüüsitavad valdkonnad ja ohud;  
4. koostöökorraldus, vahetulemused ja tähtajad; 
5. teabevahetuse kord;  
6. seos riigi kriisiplaani ja teiste riskianalüüside koostamise või muutmisega.

Protsessi käigus:

• määratakse või ajakohastatakse riigi põhifunktsioonid; 
• analüüsitakse riski- ja ohukeskkonda ning kaardistatakse ohud ja ohuallikad;  
• valitakse ohud, mille kohta koostatakse ohustsenaariumid;  
• analüüsitakse ohustsenaariumite mõju riigi põhifunktsioonidele;  
• tuvastatakse riigi põhifunktsioonide ja neid toetavate püsivate kriisiülesannete haavatavused, sõltuvused ja võimalikud ahelmõjud;  
• hinnatakse ohustsenaariumite realiseerumise tõenäosust ja tagajärgi;  
• määratakse täiendavate meetmete ja planeerimise vajadused. 
   

Joonis 2. ÜRA koostamise protsess

1)    ÜRA koostamine algab riigi põhifunktsioonide kirjeldamise või ajakohastamisega. Riigi põhifunktsioon on riigi ja ühiskonna toimimiseks vajalik tegevuste, teenuste ja võimete tervik, mille oluline häirumine võib ohustada riigi julgeolekut, põhiseaduslikku korda, paljude inimeste elu või tervist, ühiskonna toimimist või riigi võimet kriisiolukorda lahendada. Nende määramisel on aluseks NATO vastupanuvõime põhinõuded, EL-i valmisoleku miinimumnõuded ning CER direktiiv. Üks põhifunktsioon võib sõltuda mitmest püsivast kriisiülesandest, sh elutähtsast teenusest või muust võimest.

2)    Ohu- ja riskikeskkonna analüüsimisel tuvastatakse ohud ja ohuallikad. Ohu- ja riskikeskkonna kirjelduses käsitletakse: 

1. rahvusvahelise julgeolekukeskkonna muutusi; 
2. kliima- ja looduskeskkonna arenguid; 
3. rahvastiku ja ühiskonna muutusi;
4. tehnoloogia ja küberruumi arenguid;
5. majandus- ja tarneahelate muutusi;
6. tervise- ja bioloogilisi ohte;
7. kriitiliste teenuste ja taristu muutusi.

Keskkonnakirjeldus peab olema seotud analüüsi ajahorisondiga. Üldist trendi kirjeldatakse üksnes siis, kui see võib muuta ohu realiseerumise tõenäosust, tagajärgi või riigi haavatavust. Ohu- ja riskikeskkonna kirjeldamisel kasutatakse võimaluse korral:

1. varasemate sündmuste ja intsidentide andmeid;
2. statistikat ja seireandmeid;
3. kaarte ning geograafilist teavet;
4. õppuste ja auditite tulemusi;
5. välisriikides toimunud võrreldavaid sündmusi.

Varasema välisriigis toimunud sündmuse kasutamisel tuleb hinnata, millises ulatuses on selle tingimused Eestiga võrreldavad. Varasem sagedus ei pruugi olla piisav alus tahtliku, kiiresti areneva või muutunud ohukeskkonnaga seotud ohu tõenäosuse hindamiseks.

3)    Ohustsenaariumite valimine ja koostamine. Kõik ohud ei vaja tingimata üksikasjalikku stsenaariumi. Ohustsenaariumid koostatakse ohtude kohta, mis on riskianalüüsi koostajate hinnangul riiklikult olulised, võttes arvesse tõenäosus skaalat. Ohu riikliku olulisuse hindamisel arvestatakse eelkõige: 

1. ohu realiseerumise tõenäosust ja olemasolevaid ohumärke või suundumusi; 
2. võimalike tagajärgede ulatust ja raskust; 
3. võimalikke sõltuvusi ja ahelmõjusid; 
4. vajadust mitme valitsemisala koordineeritud tegevuse või Vabariigi Valitsuse tasandil  tegutsemise järele; 
5.  ohu strateegilist olulisust riigi julgeoleku või põhiseadusliku korra kaitse seisukohalt

4) Ohustsenaariumite mõju riigi põhifunktsioonidele hinnatakse esmalt iga mõjutatud põhifunktsiooni suhtes ning seejärel riigi kui terviku suhtes. Põhifunktsiooni puhul hinnatakse:

1. kas funktsioon säilib nõutud tasemel;
2. kui kaua häire kestab;
3. kas on olemas alternatiivne lahendus;
4. kui kiiresti saab funktsiooni taastada;
5. milliseid teisi funktsioone häire mõjutab.

Mõjuanalüüsis hinnatakse vajaduse vahetut mõju ja sõltuvuste kaudu tekkivaid ahelmõjusid aga ka kestust ja selle muutumist ajas ning ulatust kohalikust üleriigiliseni.

5)    Ohustsenaariumite puhul määratakse riskidele esmalt riskiklass enne olemasolevate meetmete arvestamist. Meetme olemasolu ei tähenda automaatselt, et meede vähendab riski. Hinnatakse ka:

1. kas meede on rakendatud;
2. kas selle toimivust on kontrollitud;
3. kas vajalik personal ja ressurss on olemas;
4. kas meede toimib stsenaariumi eeldatud kestuse ja ulatuse korral;
5.  kas meede sõltub samast ressursist, mida oht mõjutab.

6)    Meetmete ja planeerimise vajadus. Riskianalüüsi järeldustes tuuakse välja, millised tuvastatud haavatavused, sõltuvused või võimelüngad vajavad täiendavat käsitlemist ning millises planeerimis- või otsustusprotsessis tuleb nendega edasi tegeleda. Vajadus võib muuhulgas puudutada nt ohu ennetamist või seiret ja haavatavuse või sõltuvuse vähendamist. 

Riigikantselei kinnitab üleriigilise riskianalüüsi ja esitab selle teadmiseks Vabariigi Valitsusele ning avaldab juurdepääsupiiranguta osa oma veebilehel. Sarnaselt teiste riskianalüüsidega hinnatakse üleriigilise riskianalüüsi asjakohasust kord aastas, kuid viivitamata, kui: 

•  muutub oluliselt ohu- või riskikeskkond; 
• tuvastatakse uus üleriigiline oht;  
• muutub riigi põhifunktsioon;  
• muutub püsiv kriisiülesanne või selle sisu;  
• muutuvad oluliselt analüüsi aluseks olevad õiguslikud, strateegilised või rahvusvahelised lähtealused.

Kui üleriigiline riskianalüüsi vajab muutmist, siis hinnatakse muutuse mõju riigi kriisiplaanile ning seotud madalama tasandi riskianalüüsidele ja kriisiplaanidele.