KORKS käsiraamat

Riigikaitse Nõukogu töö kõrval on presidendi ülesannete täitmiseks vajalik pidev ja ajakohane informatsioon riigi julgeolekuolukorra, kriisiolukorra ning riigikaitsega seotud arengute kohta. Seetõttu näeb seadus ette Vabariigi Presidendi regulaarse teavitamise kriisiolukordadega seotud asjaoludest ja hinnangutest.

Valitsusasutused, kelle valduses on ohuhinnang, teavitavad teiste seas Vabariigi Presidenti ohuhinnangutest ning muust tsiviilkriise ja riigikaitset puudutavast teabest, kui see on vajalik kriisiolukorraks valmistumiseks või selle lahendamiseks (§ 129 lg 3). Teavitamisega tagatakse, et riigi julgeoleku ja põhiseadusliku korra seisukohalt olulisi otsuseid tegevatel institutsioonidel oleks võimalikult ühtne ja ajakohane olukorrapilt.

Vabariigi Presidendi ülesannete täitmiseks võib vajalik olla mitmesugune teave. See ei hõlma üksnes ametlikke ohuhinnanguid, mille alusel hinnatakse kriisiolukorra tekkimise ohtu või vajadust rakendada erakorralisi meetmeid, vaid ka muud riigikaitset ja tsiviilkriise puudutavat teavet. Selleks võivad olla valdkondlikud hinnangud, ohustsenaariumid, olukorraülevaated ning kriisivalmidust ja kriisiolukordadeks valmistumist käsitlevad analüüsid.

Lisaks valitsusasutustele edastab vajaduse korral presidendile riigikaitset puudutavat teavet ka Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjon (VVJK) (§ 7 + viide VVJK määrusele) (viide VV ptk, VVJK).

Ajakohane teave võimaldab presidendil hinnata olukorra mõju riigi toimimisele ning valmistuda vajadusel täitma põhiseaduslikke ülesandeid, sh tegema ettepanekuid erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra või mobilisatsiooni väljakuulutamiseks. Samuti toetab ühine olukorrateadlikkus põhiseaduslike institutsioonide koostööd kriisiolukordade lahendamisel.

Vabariigi Presidendi põhiseaduslik roll riigikaitses ja Eesti rahvusvahelises esindamises eeldab, et presidendil on ajakohane ülevaade rahvusvahelise sõjalise koostööga seotud tegevustest.

Seetõttu teavitatakse presidenti viivitamata järgnevatest tegevustest ja otsustest:

1. Vabariigi Valitsuse korraldusest alustada osalemist ja lõpetada Kaitseväe üksuste osalemine kollektiivse enesekaitse operatsioonil (§ 140);
2. Vabariigi Valitsuse korraldusest või sõjalise riigikaitse korraldamise valdkonna eest vastutava ministri korraldusest Kaitseväele alustada osalemist või lõpetada osalemine muul rahvusvahelisel sõjalisel operatsioonil (§ 141);
3. Sõjalise riigikaitse korraldamise valdkonna eest vastutava ministri korraldusest Kaitseväe osalemisel väljaspool Eesti Vabariigi territooriumi toimuva Eesti Vabariigi ja rahvusvahelise organisatsiooni või välisriigi ühise kaitse- ja julgeolekuprojekti kavandamisel ja elluviimisel (§ 142);
4. Vabariigi Valitsuse korraldusest või Riigikogu otsusest anda välisriigi relvajõududele ajutise viibimise luba, et osaleda Eesti Vabariigi territooriumil sõjalisel operatsioonil (§ 146);
5. Vabariigi Valitsuse korraldusest või Riigikogu otsusest anda välisriigi relvajõududele ajutise viibimise luba, et osaleda muu riigi territooriumil korraldataval sõjalisel operatsioonil (§ 146);
6. Vabariigi Valitsuse korraldusest, millega antakse transiidiluba 2001–5000 liikmega välisriigi relvajõudude üksusele (§ 148 lg 3 p 2);
7. Sõjalise riigikaitse korraldamise valdkonna eest vastutava ministri käskkirjast, millega antakse transiidiluba kuni 2000 liikmega välisriigi relvajõudude üksusele (§ 148 lg 3 p 1).

Sõltuvalt tegevusest või otsusest teavitatakse Vabariigi Presidendi kõrval ka teisi riigikaitse ja julgeoleku seisukohalt olulisi institutsioone ja ametiisikuid, sh Vabariigi Valitsust, Riigikogu juhatust ja Riigikogu asjaomaste komisjonide esimehi.

Vabariigi Presidendi Kantselei jt põhiseaduslike institutsioonide toetajad peavad kriisiolukorraks valmisoleku tagamiseks tegema riskianalüüsi. Põhiseaduslike institutsioonide autonoomiast ja sõltumatusest lähtuvalt ei ole neile siduv Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud riskianalüüsi koostamise täpsem kord ja nõuded. Nende järgimine on soovituslik (viide VV määrusele + riskianalüüsi ptk).

Seetõttu otsustab Vabariigi Presidendi Kantselei ise, kuidas, millal ja millises vormis riskianalüüs koostatakse ning kehtestatakse. Riskianalüüsi koostamisel tuleb silmas pidada seaduses sätestatud eesmärki tagada institutsiooni toimepidevus ja valmisolek täita põhiseaduslikke ülesandeid ka kriisiolukorras. Presidendi institutsiooni puhul tähendab see eelkõige riigi järjepidevuse, põhiseaduslike otsustusmehhanismide toimimise ning presidendi kriisiaegsete ülesannete täitmise tagamist (§ 18 lg 6).

Seadus näeb ette, et toimepidevuse tagamiseks tuleb minimaalselt määratleda institutsiooni kriitilised tegevused ja vajalik toimepidevuse tase, hinnata ja maandada riske, kavandada tegevused häirete, katkestuste ja küberintsidentide korral ning tagada toimepidevuse taastamine. Samuti tuleb Vabariigi Presidendi Kantseleis määrata kriisirollid (viide kriisiülesannetega ametikohtade/ kriisirolli ptk) ja asendused, valmistada inimesed nende ülesannete täitmiseks ette, korraldada turvaline töökorraldus ja sidepidamine, tagada varud ning vajaduse korral rakendada valmisolekutasemeid (§ 23 lg 3).

Lisaks tuleb tagada, kavandada vajaduse korral varuasukoht ja ümberpaiknemine, määrata toimepidevuse tagamiseks vajalikud objektid ning korraldada nende kaitse ja neil varjumisvõimalused. Samuti tuleb määrata toimepidevuse tagamise eest vastutavad isikud ja kontaktpunktid ning edastada andmed Riigikantseleile (§ 23 lg 3).

Seejuures ei ole seaduses määratletud, kuhu toimepidevuse tagamiseks rakendatavad tegevused vormistada. Selleks võib koostada toimepidevuse plaani, vormistada sisemise korraldusega vm sobival viisil.

KORKS näeb ette, et iga põhiseaduslik institutsioon, sh Presidendi Kantselei, peab harjutama ülesannete täitmisega seotud toimepidevuse tagamist.

Kriisiolukorra lahendamisel peavad säilima riigivõimu teostamise aluspõhimõtted ning riigi juhtimine peab jätkuma põhiseaduslikus raamistikus. See tähendab, et nii Vabariigi President kui ka teised põhiseaduslikud institutsioonid jätkavad põhiseadusest tulenevate ülesannete täitmist ka kriisiolukorras ning kriisiolukord ei too kaasa olemuslikke muudatusi võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttes.

Vabariigi Presidendi roll kriisiolukorras on tagada riigi põhiseaduslik järjepidevus ning täita talle põhiseaduse ja teiste seadustega antud ülesandeid, sh teeb president vajaduse korral ettepa-neku erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni või demobilisatsiooni väljakuulutamiseks. Samal ajal jäävad sõltumatult toimima ka Riigikogu, Vabariigi Valitsus ja kohtud.

Kriisiolukorras muutub veelgi kaalukamaks ka Vabariigi Presidendi roll Eesti esindamisel rahvusvahelises suhtluses. Suhtlus liitlaste, partnerite ja rahvusvaheliste organisatsioonidega aitab hoida neid kursis Eestis toimuvaga, selgitada Eesti seisukohti ning toetada kriisiolukorra lahendamiseks vajalikku rahvusvahelist koostööd.

Kuigi kriisiolukorra lahendamisel võivad teatud volitused koonduda täidesaatva võimu kätte, peab säilima riigiasutuste ja põhiseaduslike institutsioonide omavaheline kontroll ja tasakaal ning põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. Kriisiolukorra lahendamine eeldab kõigi põhiseaduslike institut-sioonide ja riigiasutuste koostööd ning ühist arusaama riigi julgeoleku ja põhiseadusliku korra kaitsmise eesmärkidest.

Vabariigi Valitsus teavitab Vabariigi Presidenti kriisiolukorra kehtestamisest, selle aluseks olevast asjaolust ning kriisiolukorra lõppemisest (§ 25 lg 5). Vabariigi Presidenti teavitatakse eeskätt seetõttu, et tal on kriisiolukorras põhiseadusest tulenevad ülesanded, eriti juhul, kui võib tekkida vajadus otsustada kiirelt kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamist jõu kasutamise õigusega või välja kuulutada erakorraline seisukord või sõjaseisukord. Selleks peab presidendil olema ajakohane ülevaade kriisiolukorra arengust ja selle mõjust riigi toimimisele.

Kui põhiseaduslikku korda ähvardavat olukorda ei ole võimalik lahendada ilma erakorralise seisukorra ajaks ettenähtud juhtimisvolitusi või põhiõigusi ja -vabadusi piiravaid meetmeid rakendamata ning pole alust sõjaseisukorda välja kuulutada, saab Vabariigi President teha Riigikogule ettepaneku erakorralise seisukorra väljakuulutamiseks (viide ERS ptk+ Riigikogu ptk). See õigus on ka Vabariigi Valitsusel (§ 28 lg 1, PS § 78 p 17, PS § 129). Erakorraline seisukord kehtestatakse kuni kolmeks kuuks ning seda on võimalik kolme kuu kaupa pikendada (§ 28 lg 3, PS § 129). Kuivõrd Vabariigi Valitsus hindab erakorralise seisukorra väljakuulutamise põhjuseid ja asjaolusid pidevalt ning annab asjaolude muutumisest teada mh ka Vabariigi Presidendile (§ 29 lg 1), saab riigipea teha Riigikogule ettepaneku erakorralise seisukorra lõpetamiseks, kui selle väljakuulutamise põhjus on ära langenud (§ 29 lg 2). See õigus on ka Vabariigi Valitsusel. Erakorralise seisukorra lõpetamise ettepanekut menetleb Riigikogu viivitamata ning seejuures on Riigikogu seotud presidendi või valitsuse ettepanekuga ega saa seda iseseisvalt otsustada. Erakorraline seisukord loetakse sõjaseisukorra väljakuulutamisel lõppenuks (§ 29 lg 3).

Sõjaseisukorra väljakuulutamise (viide sõjaseisukorra ptk) ettepaneku Riigikogule teeb Vabariigi President, kui Eesti Vabariigi iseseisvuse ja sõltumatuse või territoriaalse terviklikkuse vastu suunatud relvastatud rünnakust või sellega samaväärsest rünnakust või agressioonist põhjustatud olukorda ei ole võimalik lahendada ilma sõjaseisukorra ajaks ette nähtud juhtimisvolitusi rakendamata või isiku põhiõigusi ja -vabadusi piiravaid meetmeid kohaldamata (§ 30 lg 1, PS § 128, PS § 78 p 17). Kui Eesti vastu on toimunud agressioon, võib president sõjaseisukorra välja kuulutada ise, ilma Riigikogu otsust ootamata (§ 30 lg 2, PS § 78 p 18, PS § 128 lg 2). Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne sedastab, et sel juhul konsulteerib president sõjaseisukorra või mobilisatsiooni väljakuulutamisel Riigikaitse Nõukoguga, kelle seisukohad on võimalik saada ka kogunemata ja seeläbi operatiivselt. Agressiooni korral on väga oluline kaitsetegevuse kiire alustamine ning see eeldab kiiret Vabariigi Presidendi otsust. Antud juhul on Presidendi otsus, millise info pealt ta otsuse teeb. Selleks võib olla näiteks Kaitseväe juhataja kui Vabariigi Presidendi Riigikaitse Nõukogu liikme vahetu teavitus. Samas peab Kaitseväe juhataja arvestama, et ründest riigi vastu on ta kohustatud esmaselt teavitama kaitseministrit ehk Vabariigi Valitsuse liiget. Igal juhul on Presidendi otsus, millise usaldusväärse info pealt ta sõjaseisukorra välja kuulutab ning kellega sel teemal eelnevalt konsulteerib.

Vabariigi President saab agressiooni olemasolu tunnistada ja sellekohase otsuse teha vaid igal üksikjuhul eraldi ja ise. Ta ei tohi anda üldise iseloomuga akti, milles ta loeb agressiooni tunnuste esinemisel sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni automaatselt väljakuulutatuks, ega volitada teisi otsust tegema (nt Kaitseväe juhatajat). See aitab ära hoida reaktsioone ja relvajõudude põhjendamatut kasutamist olukorras, kus agressiooni tegelikult ei ole (PS kommenteeritud väljaanne).

Põhiseaduse § 128 lg 2 ei kehti juhtumite kohta, kus Eesti tunnistab seoses NATO-sse kuulumisega kollektiivse enesekaitse põhimõttest lähtuvalt teise riigi vastu suunatud agressiooni enda vastu suunatuks, kui just Riigikogu ratifitseeritud välislepingus ei nähta ette teisiti. Välislepinguga on võimalik määratleda agressioonina Eesti vastu ka ründeid teiste kollektiivse enesekait-sega hõlmatud riikide vastu. Sellisel juhul tuleb pigem eelistada seisukohta, et sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni väljakuulutamise alus ei ole Eesti vastu suunatud agressioon, vaid rahvusva-heline kohustus ning president sõjaseisukorda ise välja kuulutada ei saa (PS kommenteeritud väljaanne).

Sarnaselt erakorralise seisukorraga hindab Vabariigi Valitsus pidevalt sõjaseisukorra väljakuulutamise põhjustanud asjaolusid ning teavitab mh Vabariigi Presidenti nende muutustest (§ 31 lg 1). Kui sõjaseisukorra väljakuulutamise asjaolu on ära langenud, teeb president Riigikogule ettepaneku sõjaseisukorra lõpetamiseks. See otsus tuleb teha viivitamata. (§ 31 lg 2) Siingi on Riigikogu seotud presidendi ettepanekuga ega saa otsust teha omaalgatuslikult.

Vabariigi Presidendi teha on ka ettepanek mobilisatsiooni väljakuulutamiseks (viide mob ptk) Eesti Vabariigi iseseisvuse ja sõltumatuse või territoriaalse terviklikkuse vastu suunatud relvastatud rünnaku või agressiooni või nende ohu korral või kollektiivse enesekaitse operatsioonil osalemiseks. Seejuures peab Riigikogu ettepaneku alusel mobilisatsiooni viivitamata välja kuulutama (§ 32 lg 1, PS § 78 p 17, PS § 128). Sarnaselt sõjaseisukorraga on presidendil õigus mobilisatsioon välja kuulutada Riigikogu otsust ootamata (§ 32 lg 4, PS § 78 p 18, PS § 128).

Demobilisatsiooni kuulutab samuti välja Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul (§ 33 lg 1, PS § 78 p 17, PS § 128).

Kõikide olukordadega seotud otsused, sh Vabariigi Presidendi sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni väljakuulutamisega seotud otsused, jõustuvad allakirjutamisel. V.a juhul, kui otsuses on seatud hilisem tähtaeg (§ 34 lg 1, Vabariigi Presidendi töökorra seadus § 18 lg 4). Need otsused esitatakse avaldamiseks viivitamata ning Riigi Teatajas avaldatakse muutmata kujul hilje-malt järgmisel päeval (Riigi Teataja seadus § 9 lg 21).

Kuivõrd erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni või demobilisatsiooni väljakuu-lutamine võib vajada kiiret tegutsemist, on Vabariigi Presidendil õigus teha ettepanek Riigikogu esimehele Riigikogu erakorralise istungjärgu kokkukutsumiseks (PS § 78 p 5). Lisaks presidendile saavad selle ettepaneku teha ka Vabariigi Valitsus või vähemalt 21 Riigikogu liiget.

Lisaks erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni väljakuulutamisega seotud ülesannetele täidab Vabariigi President ka kriisiolukorra ajal oma teisi põhiseaduslikke ülesandeid. Nende hulka kuuluvad Eesti Vabariigi esindamine rahvusvahelises suhtluses (PS § 78 p 1), seaduste väljakuulutamine (PS § 78 p 6) ning seadluste andmine (PS § 78 p 7). Seaduse jõuga seadlusi saab Vabariigi President anda edasilükkamatute riiklike vajaduste korral, kui Riigi-kogu koguneda ei saa. Seadlused vajavad Riigikogu esimehe ja peaministri kaasallkirja ning president esitab need Riigikogule, kui Riigikogu on kokku tulnud. Seejärel peab Riigikogu need viivitamatult seadusega vastu võtma või tühistama (PS § 109). Seadlusega ei saa president kehtestada, muuta ega tühistada seadust, mille vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus (PS § 110), nt kriisiolukorra ja riigikaitse seadust.

Samuti tuleb tagada valitsuse toimimine, mistõttu võib kriisiolukorra ajal tekkida vajadus ministreid ametisse nimetada või ametist vabastada (PS § 78 p 10).

Kui Kaitseväge või Kaitseliitu soovitakse kaasata riiklikku järelevalvesse volitusega kohaldada vahetut sundi, sh kasutada füüsilist jõudu, relva või erivahendit, otsustab selle Vabariigi Valitsus korraldusega. Sellise otsuse saab teha vaid Vabariigi Presidendi eelneval nõusolekul (KorS § 82³ lg 1 p 3).

Presidendi nõusoleku eesmärk on tagada täiendav põhiseaduslik kontroll olukorras, kus relvastatud jõu kasutamine puudutab otseselt avaliku korra kaitset ning võib kaasa tuua põhiõiguste intensiivsema riive. Sellega tagatakse, et Kaitseväe või Kaitseliidu kaasamine vahetu sunni kohaldamise volitusega toimub üksnes põhjalikult kaalutud ja poliitiliselt vastutatud otsuse alusel.

Kui Kaitseväge või Kaitseliitu kaasatakse ilma vahetu sunni kohaldamise volituseta, tehakse otsus ametkondlikul tasandil ning presidendi nõusolek ei ole vajalik. Sellisel juhul otsustab kaa-samise Kaitseväe juhataja, Kaitseliidu ülem või nende volitatud isik korrakaitseorgani taotlusel (KorS § 823 lg 1 p 1 ja 2).

President lähtub erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamisel ning lõpetamisel põhiseadusest ja seadustest. Nende otsuste õiguspärasuse üle teeb järelevalvet õiguskantsler (§ 174 lg 1).

Kui õiguskantsler leiab, et presidendi või muu pädeva organi otsus ei ole täielikult või osaliselt kooskõlas põhiseaduse või teiste seadustega, teeb ta ettepaneku viia otsus nõuetega vastavusse. Kui õiguskantsleri määratud tähtajaks puudusi ei kõrvaldata, võib õiguskantsler pöörduda Riigikohtusse taotlusega peatada otsuse kehtivus kuni selle kooskõlla viimiseni. Riigikohus lahendab sellised taotlused põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse korras (§ 174 lg 3 ja 4).

Nii võivad õiguskantsler ja kohus esitada Riigikohtule taotluse tühistada Vabariigi Presidendi sõjaseisukorra või mobilisatsiooni väljakuulutamise otsus (PSJKS § 18 lg 2).